“การหยัดยืนของชุมชนเพื่ออยู่ร่วมกับป่า”
การติดตามผลการบังคับใช้และประเมินผลกระทบของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562
ข้อค้นพบ/ข้อเสนอแนะ
- แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ส่งผลให้การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวดขึ้น และให้รัฐทำหน้าที่บริหารจัดการแทนชุมชน
- พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ทำให้ชุมชนที่ดูแลรักษาฟื้นฟูป่าชุมชนมาแต่เดิมจะต้องดำเนินการไปขอขึ้นทะเบียนเป็น “ป่าชุมชน” จึงจะได้รับการรับรองโดยกฎหมาย
- ข้อจำกัดด้านกฎหมายพบว่า ชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์ไม่สามารถที่จะขอทะเบียนจัดตั้งป่าชุมชนได้ และระยะเวลาการจัดตั้งขึ้นทะเบียนป่าชุมชนมีจำกัด
- การสร้าง “พื้นที่ปลอดภัยในการมีส่วนร่วม” จะนำไปสู่การพัฒนาระบบการจัดการป่าร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ
สังคมไทยในอดีตล้วนมีวิถีชีวิตที่ผูกพันกับป่าไม้มาอย่างยาวนาน มนุษย์มีกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ป่าตั้งแต่เกิดจนกระทั่งสิ้นลมหายใจ มนุษย์และป่าจึงเป็นส่วนหนึ่งซึ่งกันและกันอย่างแยกไม่ขาด แม้สังคมมนุษย์จะพัฒนาให้เกิดพื้นที่เมืองเพื่อรองรับจำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น แต่ป่ายังคงเป็นแหล่งพึ่งพิงอาศัยของผู้คนในระดับกลุ่มชุมชนได้เช่นกัน
ชุมชนมีบทบาทสำคัญในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมมาอย่างต่อเนื่อง กระทั่งประเทศไทยเริ่มมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ซึ่งรัฐริเริ่มนโยบายและเข้ามามีบทบาทสำคัญ ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวดขึ้น โดยวางหลักการสำคัญทั้งในระดับนโยบายและกฎหมายที่กำหนดให้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นของรัฐในการบริหารจัดการ ซึ่งต่อมามีการบัญญัติกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติ โดยเริ่มตั้งแต่ ป่าไม้ ที่ดิน แหล่งน้ำ แร่ต่าง ๆ รวมถึงความหลากหลายทางชีวภาพ การวางระบบจัดการทรัพยากรเช่นนี้อยู่ภายใต้ระบบแบบ รวมศูนย์อำนาจจและมองทรัพยากรเป็นของรัฐ กีดกันชุมชนออกไปจากการบริหารจัดการและการใช้ประโยชน์แบบเดิม
ชุมชนจึงค่อย ๆ ถูกแยกออกจากป่า ผู้คนขาดเครื่องมือบริหารจัดการในพื้นที่ของตน เมื่อการกีดกันให้คนออกจากป่าเข้มข้นขึ้น ปัญหาอันละเอียดอ่อนต่าง ๆ ระหว่างชุมชนและรัฐจึงตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
“ชีวิตของเราต้องพึ่งพิงป่าทั้งหมด ผืนดินที่อยู่อาศัยก็คือป่า การดูแลป่าก็คือการดูแลบ้านของเรา ถ้าปีใดชุมชนไม่ได้ดูแลรักษาป่า ปีนั้นจะมีปัญหาตามมาทุกครั้ง ชาวบ้านนั้นก็เป็นเจ้าของดิน น้ำ ป่า และทรัพยากร เราต่างมีจิตวิญญาณรัก หวงแหน และต้องการจัดการป่าที่เป็นระบบ”
อนันต์ ดวงแก้วเรือน อดีตกำนัน ตำบลแม่ทา อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ และแกนนำต่อสู้เพื่อปกป้องผืนป่าของชุมชน ถือเป็นกลุ่มคนแรก ๆ ในประเทศที่ลุกขึ้นมาเรียกร้องเรื่องสิทธิ และการบริหารจัดการทรัพยากรในป่า เพื่อผลักดันให้เกิดเป็น “ป่าชุมชน” ซึ่งเมื่อ 30 ปีก่อนหน้านี้ ก็ยังไม่มีใครนิยามได้อย่างชัดเจนว่า อะไรคือ “ป่าชุมชน”
พื้นที่ทับซ้อน ผลประโยชน์ รัฐและผู้คน
ย้อนกลับไปช่วงก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในช่วงปี พ.ศ. 2530 เกิดเหตุการณ์สำคัญ 3 เหตุการณ์ที่นำมาสู่การเรียกร้องให้มีการทบทวนนโยบายป่าไม้แห่งชาติ
เหตุการณ์แรก คือการเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติในหลายพื้นที่โดยเฉพาะเหตุการณ์ภัยพิบัติน้ำท่วม ดินโคลนถล่ม โดยเฉพาะในพื้นที่สัมปทานป่าที่รัฐให้สิทธิกับเอกชนในการทำไม้
เหตุการณ์ที่สอง คือเหตุการณ์ความขัดแย้งอย่างรุนแรงระหว่างเอกชนที่ได้รับสิทธิสัมปทานป่าไม้จากรัฐในการทำไม้ ซึ่งอยู่ในพื้นที่ป่าสงวนติดกับเขตของชุมชนท้องถิ่น อาจกล่าวได้ว่าชุมชนเองก็เป็นผู้ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่าตั้งแต่ดั้งเดิม ก่อนที่รัฐจะนำป่าไปให้สัมปทานไม้แก่เอกชน
เหตุการณ์ที่สาม เป็นกรณีการดำเนินคดีกับกับประชาชนที่ ดำรงชีพด้วยการพึ่งพาและใช้ประโยชน์จากป่าในที่ดินเขตป่าสงวนหรือป่าอนุรักษ์โดยไม่ได้รับอนุญาต อันเป็นการประกาศเขตป่าทับลงไปในที่ดินทำกินดั้งเดิมของคนในชุมชน
จากสามเหตุการณ์ดังกล่าว รัฐจึงมีความพยายามในระดับนโยบายที่จะทบทวนนโยบายป่าไม้แห่งชาติอีกครั้ง และในขณะเดียวกันจากเหตุการณ์ความขัดแย้งที่ตึงเครียดขึ้น ทั้งจากการใช้มาตรการทางกฎหมายดำเนินคดีกับประชาชน ได้นำไปสู่การรวมตัวและเคลื่อนไหวเรียกร้องในทางการเมืองของกลุ่มประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนจากนโยบายดังกล่าว รวมไปถึงการรวมกลุ่มของประชาชนชุมชนท้องถิ่นที่มีการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่าในรูปแบบป่าชุมชนในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศ
“ถ้าคิดย้อนกลับไปเมื่อ 30 ปีที่แล้ว การจัดการระบบพื้นที่ป่านั้น รัฐล้วนเป็นผู้จัดการไม่ว่าจะเป็นกฎหมายของป่าสงวน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า กฎหมายอุทยาน ต่าง ๆ มองป่าเป็นทรัพยากรของรัฐ กระทั่งรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ซึ่งมีการบัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนขึ้นมา คำว่า สิทธิชุมชน เป็นการสถาปนาระบบสิทธิอีกแบบหนึ่งขึ้นมา คือให้ชุมชนมีสิทธิในการจัดการทรัพยากรป่า”
อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และหัวหน้าโครงการวิจัย “การติดตามผลการบังคับใช้และประเมินผล กระทบของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562” ซึ่งงานวิจัยมุ่งหา คำตอบ โดยการประเมินผลจากกลไกทางปฏิบัติติที่จัดตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติป่าชุมชน ว่าสามารถที่จะส่งเสริม สนับสนุนการจัดการป่าของชุมชนได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลหรือไม่ มีข้อจำกัดอุปสรรค อะไรบ้างเพื่อนำไปสู่การจัดทำข้อเสนอแนะและแนวปฏิบัติเพื่อปรับปรุง การบังคับใช้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ให้สอดคล้องกับสถานการณ์จริงที่ชุมชนต้องเผชิญ
“อันนี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีมาก จากงานวิจัยค้นพบว่า ทางภาครัฐมีเจตนารมณ์ดี ที่จะยกสถานะของป่าชุมชนขึ้น แต่ว่าในการทำงานยังไม่สามารถขับเคลื่อนได้เต็มที่ เนื่องจากว่าป่าชุมชนเป็นเรื่องของวิถีชีวิตชุมชน ดังนั้นสิ่งที่เราค้นพบในการศึกษางานวิจัยจะนำไปสู่การขยายผล เพื่อให้เรื่องนี้สำเร็จตามจุดประสงค์และเจตนารมณ์ที่แท้จริง ให้ได้ DNA ของป่าชุมชนจริง ๆ”
อาจารย์ ดร.เชิญพร เรืองสวัสดิ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ หนึ่งในผู้วิจัยในโครงการ กล่าวเสริม
ประสบการณ์คนแม่ทา สู่การบุกเบิกป่าชุมชน
เมื่อปี พ.ศ. 2536 รัฐมีนโยบายประกาศพื้นที่อนุรักษ์เพิ่มที่ ตำบลทาเหนือ อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ แต่ปัญหาคือพื้นที่ประกาศเพิ่มเติมของอุทยานแห่งชาติแม่ตะไคร้นั้น ทับซ้อนกับพื้นที่ป่าชุมชนและพื้นที่ทำกินของชาวแม่ทามาแต่ดั้งเดิม ชาวบ้านจึงรวมตัวกันคัดค้าน จัดตั้งคณะกรรมการป่าชุมชน โดยแต่ละหมู่บ้านเดินสำรวจป่าทั้งหมด เพื่อทำแผนที่สามมิติใช้ในการเจรจาพูดคุยกับรัฐ จัดการป่าชุมชน และตั้งกฎระเบียบการรักษาป่าชุมชนตำบลแม่ทาขึ้น
สองเมือง ตากุล ประธานสภา อบต. ทาเหนือ และเป็นประธานป่าชุมชน บ้านห้วยบง ต.ทาเหนือ อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่ กล่าวว่า
“ป่าตำบลทาเหนือช่วงที่ถูกสัมปทานให้เอกชนทำธุรกิจไม้ ความเขียวที่มีอยู่หนาแน่นก็เริ่มห่างหายไป แม้ทางองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้เข้ามาปลูกป่าทดแทน ช่วงปี พ.ศ. 2520-2521 ก็เป็นเพียงไม้ยูคา ทำให้พื้นที่ยิ่ง แล้งหนักไปอีก คนในชุมชนเห็นแล้วว่า ถ้าปล่อยให้หน่วยงานเข้ามาจัดการเช่นนี้ ชุมชนจะอยู่ไม่ได้แน่เพราะไม่มีน้ำจะกิน เราจึงต้องดูแลป่าตัวเองให้ได้ จนกระทั่งปี พ.ศ. 2532 ทุกคนคุยกันว่าหยุดทำไร่หมุนเวียน ใครมีที่ไหนก็ต้องอยู่ที่นั่น ไม่มีการบุกรุกเพิ่ม”
การเคลื่อนไหวต่อสู้เรียกร้องสิทธิในการมีส่วนร่วมจัดการพื้นที่ป่าของชุมชนมีมาอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลาสิบกว่าปีตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. 2530 จนกระทั่งถึงปี พ.ศ. 2540 เมื่อมีการเรียกร้องให้มีการปฎิรูปทางการเมือง และมีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงผลักดันให้มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นการสถาปนาและรับรองสิทธิของชุมชนในการบำรุง ดูแล รักษา และใช้ประโยชน์จากการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และนำไปสู่การให้การรับรองสิทธิของชุมชนในการจัดการ ดูแล บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ปัจจุบันมีการประกาศใช้ “พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562” ทำให้ชุมชนที่ดูแลรักษาฟื้นฟูป่าชุมชนมาแต่เดิมจะต้องดำเนินการไปขอขึ้นทะเบียนเป็น “ป่าชุมชน” จึงจะได้รับการรับรองโดยกฎหมาย ซึ่งจะนำไปสู่การมีสิทธิต่าง ๆ ตามกฎหมาย ชุมชนใดที่ดูแลรักษาฟื้นฟูป่าชุมชนของตนเองมา แต่ไม่ได้ดำเนินการขึ้นทะเบียนก็จะกลายเป็นป่าชุมชนนอกระบบทางการหรือนอกระบบกฎหมาย ซึ่งหมายความว่าชุมชนที่ดูแลรักษาฟื้นฟูป่าชุมชน จะต้องจัดเตรียมเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ครบถ้วน แล้วจึงจะสามารถยื่นขอขึ้นทะเบียนต่อหน่วยงานของรัฐคือ คณะกรรมการป่าชุมชนจังหวัด และเมื่อได้รับการขึ้นทะเบียนแล้วก็ยังต้องดำเนินการต่อจากนั้นตามที่กฎหมายกำหนดอีกหลายขั้นตอน ซึ่งยังไม่สามารถที่จะลงไปจัดการป่าชุมชนได้ในทันที
ชุมชนอีกกลุ่มหนึ่งที่ไม่สามารถที่จะขึ้นทะเบียนป่าชุมชนตามพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ได้ ทั้งนี้เนื่องจากตามพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 กำหนดว่า ป่าชุมชนต้องอยู่นอกเขตป่าอนุรักษ์ โดยนัยดังกล่าว จึงส่งผลให้ขบวนการป่าชุมชนที่เกิดจากการจัดการป่าชุมชนของชุมชนโดยธรรมชาติ หรือตามภูมิปัญญาของชุมชนท้องถิ่นหรือโดยสำนึกของชุมชนอย่างต่อเนื่องยาวนานในพื้นที่ป่าต่าง ๆ ถูกแยกส่วนกีดกันออกไปเป็นป่าชุมชนนอกกฎหมาย ไม่สามารถที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ใด ๆ จากการมีกฎหมายป่าชุมชน ทั้ง ๆ ที่ระบบการจัดการป่าชุมชนในเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์เป็นบ่อเกิดของกฎหมายป่าชุมชน
มีหลาย ๆ พื้นที่ของป่าชุมชนเป็นกรณีที่การประกาศเขตป่าอนุรักษ์ไปซ้อนทับพื้นที่ป่าชุมชน ที่ชุมชนร่วมกัน ในการรักษา ป้องกัน ดูแล และใช้ประโยชน์จนเป็นป่าที่อุดมสมบูรณ์ แต่ถูกภาครัฐประกาศเขตป่าอนุรักษ์ซ้อนทับและกีดกันผู้ที่ดูแลรักษาออกไปจากพื้นที่ แม้จะมี พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ที่ให้สิทธิชุมชนในการบริหารจัดการป่าชุมชนของตนเอง แต่อย่างไรก็ตามกรอบแนวคิดยังคงมี “ความเป็นทางการแบบของการมีส่วนร่วมภายใต้วิธีการของระบบราชการ”
“คำว่า “ป่าชุมชน” เป็นคำใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นมาในเมืองไทย ในทางวิชาการถือเป็นเรื่องการจัดการป่าไม้ ที่มีเป้าประสงค์ของชุมชนเป็นตัวตั้ง ซึ่งตรงนี้จะต่างไปจากคำว่า ป่าตามกฎหมาย ซึ่งป่าตามกฎหมายเอาพื้นที่เป็น ตัวตั้ง” อาจารย์ไพสิฐ เน้นย้ำ
ในวันป่าชุมชนแห่งชาติ เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2565 มีข้อมูลจาก การประกาศตัวเลขพื้นที่ป่าชุมชนของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมว่า ปัจจุบันประเทศไทยจัดตั้งป่าชุมชนไปแล้ว กว่า 11,327 แห่ง มีชุมชนที่มีส่วนร่วมดูแลอนุรักษ์ และ ได้ใช้ประโยชน์กว่า 13,028 หมู่บ้าน รวมพื้นที่กว่า 6.29 ล้านไร่ โดยตั้งเป้าขยายการจัดตั้งป่าชุมชนทั่วประเทศเพิ่มขึ้นให้ได้ 15,000 แห่ง รวมพื้นที่ถึง 10 ล้านไร่ แต่ ในขณะที่ข้อมูลการจดทะเบียนป่าชุมชนที่ได้รับการจดทะเบียนโดยกรมป่าไม้ ที่มีข้อมูลแสดงล่าสุดถึงปี พ.ศ. 2562 โดยศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กรมป่าไม้ มีป่าชุมชนที่ได้รับการจดทะเบียนจำนวนเพียง 5,641 แห่ง
จากข้อมูลดังกล่าว ทำให้เห็นถึงช่องว่างของพื้นที่ป่าชุมชนที่เป็นทางการที่ได้รับการจดทะเบียน และพื้นที่ป่าชุมชนที่ยังไม่ได้อยู่ในระบบทะเบียนของหน่วยงานของรัฐอยู่อีกจำนวนหนึ่ง สาเหตุส่วนหนึ่งอาจจะเกิดขึ้นจากภาระหรืออุปสรรคที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติป่าชุมชนออกมาใช้บังคับ การที่กฎหมายกำหนดเงื่อนไข รายละเอียด การกำหนดขั้นตอนต่าง ๆ จะส่งผลทำให้ พ.ร.บ. ป่าชุมชน ในฐานะที่เป็นกลไกในการส่งเสริมสนับสนุนให้เกิดการมีส่วนร่วมระหว่างชุมชนท้องถิ่น ในการจัดการป่าร่วมกับภาครัฐ เป็นไปหรือสอดคล้องตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ที่แท้จริงหรือไม่
ดังนั้นโครงการวิจัย “ติดตามผลการบังคับใช้และประเมินผลกระทบของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562” จึงติดตามประเมินผลในทางปฏิบัติของ พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ว่ามีข้อจำกัด หรืออุปสรรคอะไรบ้าง และจัดทำข้อเสนอแนะและแนวปฏิบัติในการส่งเสริม สนับสนุน การจัดการป่าของชุมชน โดยงานวิจัยมีการศึกษาทบทวนข้อมูลผ่านเอกสาร และทำ Focus group กับเครือข่ายป่าชุมชน ผู้มีส่วนได้เสีย และ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับป่าชุมชน โดยกลุ่มประชากรเป้าหมายมาจากตัวแทนของเครือข่ายป่าไม้ภาคพลเมือง, เครือข่ายป่าชุมชนจังหวัด 4 ภาค, เครือข่ายป่าชุมชน (สำนักจัดการป่าชุมชน กรมป่าไม้), นักวิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชน
จากการศึกษาพบว่า ภายหลังจากบังคับใช้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 เกิดผลใน 3 มิติใหญ่
ผลในเชิงระบบการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ
- พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ทำให้ นโยบายป่าไม้แห่งชาติ เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ในการจัดการป่าไม้ โดยมีการกำหนดให้ “ป่าชุมชน” เป็นระบบการบริหารจัดการป่าไม้อีกระบบหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงในระดับนโยบายการจัดการป่าไม้ดังกล่าวมีนัยสำคัญต่อทิศทางในอนาคตของระบบ การบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ
- เกิดระบบการจัดการทรัพยากรป่าไม้แบบใหม่ขึ้นมา ในระบบราชการทั้งในราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การมีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติรับรองระบบการจัดการทรัพยากรป่าไม้โดยชุมชน ทำให้แนวคิดในทางกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเข้าใจในทางกฎหมายที่เกี่ยวกับ การจัดการพื้นที่ป่าของภาคราชการเปลี่ยนแปลงไป และโดยผลของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 เองก็ทำให้สถานะของพื้นที่ป่าในทางกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งพื้นที่ป่าสงวนตามพระราชบัญญัติป่าสงวน พ.ศ. 2507 และพื้นที่ป่าไม้ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 เปลี่ยนแปลงไปด้วย
ผลในทางกฎหมาย
- การจัดการพื้นที่ป่าของชุมชน มีสถานะในทางกฎหมาย และส่งผลให้การจัดการพื้นที่ป่าของชุมชนไม่เป็น ความผิดอีกต่อไป
- เกิดระบบการกระจายการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีการจัดการพื้นที่ป่าขึ้นในระดับจังหวัด
- ทำให้มีผู้แทนของเครือข่ายป่าชุมชนจากภาคประชาชน เข้าไปเป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายป่าชุมชน ซึ่งเป็นคณะกรรมการในระดับชาติ และมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่าง ๆ
- พัฒนาระบบการบริหารจัดการ การใช้ประโยชน์ และเก็บค่าใช้ประโยชน์จากป่าอย่างเป็นระบบให้กับชุมชนต่าง ๆ ที่จดทะเบียนป่าชุมชน โดยชุมชนสามารถเก็บค่าใช้ประโยชน์จากป่าไว้สำหรับการฟื้นฟู บำรุงรักษาพื้นที่ป่าได้เองเป็นครั้งแรก และคณะกรรมการป่าชุมชนมีสถานะและอำนาจในการก่อตั้งนิติสัมพันธ์ในนามของป่าชุมชนในแต่ละพื้นที่
ผลในทางสังคม
- ชุมชนสามารถพัฒนาระบบการจัดการป่าตามแนวคิดป่าชุมชนได้เป็นอย่างดี กระทั่งเป็นที่ยอมรับทั้งจากหน่วยงานของรัฐเองและจากสังคมวงกว้างทั้งในและต่างประเทศ หากมีการส่งเสริม สนับสนุนที่จะพัฒนาชุมชนที่ลุกขึ้นมาบำรุงรักษาพื้นที่ป่า และดำเนินการได้ตามแนวในการจัดการพื้นที่ป่าชุมชนตามวิถีทางของพื้นที่ป่าชุมชนจากพื้นที่ตัวอย่างที่มีแนวปฏิบัติที่ดี จะเป็นการพัฒนาระบบการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามหลัก “สิทธิชุมชน”
แต่อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากมีการบังคับใช้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 พบข้อจำกัดและมีประเด็นท้าทาย 3 กลุ่ม ดังต่อไปนี้
ข้อจำกัดที่เกิดขึ้นจากปัญหาของข้อกฎหมาย
- ชุมชนที่อนุรักษ์ ดูแล รักษา ฟื้นฟู และใช้ประโยชน์ตามวิถีของป่าชุมชนแต่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ไม่สามารถที่จะขอทะเบียนจัดตั้งป่าชุมชนได้
- ระยะเวลาการจัดตั้ง และขึ้นทะเบียนป่าชุมชน หากพ้นกำหนดจะต้องเริ่มดำเนินการใหม่ทั้งหมด และทำให้ชุมชนดังกล่าวไม่เป็นป่าชุมชนตามกฎหมายอีกต่อไป
“การกำหนดเขตพื้นที่ป่าชุมชนนอกเขตพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งตรงนี้เป็นปัญหาใหญ่มากของการจัดการพื้นที่ป่าชุมชนในประเทศไทย ทำให้พื้นที่ป่าชุมชนหลาย ๆ พื้นที่ต้องเสียโอกาสไป เราต้องยอมรับว่าในประเทศไทยส่วนใหญ่ประกาศเป็นเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์กันแทบจะทั้งหมดแล้ว ไม่ว่าจะเป็นป่าสงวน ป่าอุทยานฯ หรือว่าเขตสงวนคุ้มครองรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ฉะนั้นการที่ พ.ร.บ. ป่าชุมชนฉบับปัจจุบันนี้ไปจำกัดเรื่องการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ทำให้เกิดปัญหาค่อนข้างเยอะ และก็ทำให้สิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรถูกจำกัดลงอย่างมาก” รองศาสตราจารย์บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ หนึ่งในคณะวิจัยเพิ่มเติมรายละเอียด
ข้อจำกัดที่เกิดขึ้นจากปัญหาของระบบราชการ
- การบริหารป่าชุมชนในรูปแบบคณะกรรมการในระดับจังหวัดยังไม่เกิดประสิทธิภาพอย่างเต็มที่ขึ้นอยู่กับความพร้อมทั้งในทางด้าน บุคลากร เจ้าหน้าที่ งบประมาณ เทคโนโลยีสารสนเทศ และความตั้งใจจริงของคณะกรรมการในระดับจังหวัด
“Pain point สำคัญใหญ่ของเรื่องนี้ คือตัวกลไกที่ขับเคลื่อนในทางกฎหมายคือ ตัวระบบราชการ โดยเฉพาะเรื่องของกรมป่าไม้ เมื่อต้องเอาตัวระบบราชการมา ขับเคลื่อนตัวพระราชบัญญัติฉบับนี้ ทำให้เกิดข้อติดขัดหลายประการ อย่างเช่น เรื่องของงบประมาณ บุคลากร แม้กฎหมายจะเขียนให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการก็ตาม แต่ว่าราชการจะขับเคลื่อนได้นั้นต้องมีคน มีงบประมาณ มีระเบียบวิธีต่าง ๆ ซึ่งไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะตัวป่าชุมชนอย่างเดียว แต่ยังมีกฎหมายอื่น ๆ เข้ามายึดโยงกับเรื่องนี้อยู่” อาจารย์ไพสิฐ กล่าว
ข้อจำกัดของชุมชน
ข้อจำกัดของชุมชนในการจัดการป่าชุมชน เนื่องจากแต่ละชุมชนมี “ความพร้อม” แตกต่างกัน
- ชุมชนที่มีศักยภาพและความพร้อมในทุก ๆ ด้าน
- ชุมชนที่มีประสบการณ์ในการจัดการป่าชุมชนมาเป็นเวลานานมีความพร้อมในระดับปานกลาง
- ชุมชนที่เพิ่งจะเริ่มมีการรวมกลุ่มจัดตั้งเป็นแกนนำในการจัดการพื้นที่ป่า
รวมถึงข้อจำกัดในการจัดทำแผนการจัดการพื้นที่ป่าชุมชน ซึ่งจะต้องจัดทำเป็นเอกสาร กรอกรายละเอียดต่าง ๆ มากมาย และการรวมตัวเป็นเครือข่ายของชุมชนแต่ละชุมชน
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
- การสร้าง “พื้นที่ปลอดภัยในการมีส่วนร่วม” ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับการดูแลป่าชุมชนและการผลักดันให้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 สามารถทำหน้าที่ให้สมกับเจตนารมณ์และสอดคล้องกับ จิตวิญญาณของ “ป่าชุมชน” เป็นเรื่องที่มีความสำคัญยิ่ง เพราะ “พื้นที่” ดังกล่าวจะนำไปสู่การพัฒนาระบบการจัดการป่าร่วมกัน (Co-management) อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้นต้องทำให้ส่วนราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องหลุดพ้นจาก “กับดักของระบบราชการ” ด้วย การปรับ “กระบวนทัศน์” ใหม่ในการบูรณาการการปฏิบัติราชการเพื่อสร้างพื้นที่ในการมีส่วนร่วมในการจัดสรรป่าชุมชน
- ภาครัฐต้องให้ความสำคัญกับความละเอียดอ่อน (Sensitivity) ของเรื่องป่าชุมชน เพราะจิตวิญญาณของเรื่องป่าชุมชนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับ “วิถีชีวิต” ของคนอย่างแยกไม่ออก การแสดงออกจาก ภาครัฐเพื่อให้ชุมชนเห็นว่าภาครัฐตระหนักถึงความละเอียดอ่อน ดังกล่าวจะทำให้ภาครัฐได้รับความร่วมมือจากชุมชน และเกิด การบูรณาการการทำงานระหว่างภาครัฐและชุมชนอย่างแท้จริง และที่สำคัญที่สุดคือการสื่อสารให้ชุมชนเห็นว่าการมี พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 นั้น สามารถเกิดผลกระทบในทางบวกและเกิดการสร้างมูลค่าเพิ่มแก่ “วิถีชีวิต” ของชุมชนได้อย่างไร การสื่อสารจากภาครัฐที่มีประสิทธิภาพและชัดเจนจึงเป็นเครื่องมือสำคัญที่ขาดไม่ได้ในการสร้างการบูรณาการความร่วมมือเรื่องป่าชุมชน
- คณะกรรมการนโยบายป่าชุมชนทำจัดแผนในการพัฒนาและเพิ่มศักยภาพป่าชุมชนและเครือข่ายป่าชุมชนให้มีสมรรถนะในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู บำรุง ดูแล รักษาป่าชุมชน พร้อมทั้งเสนอให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติจัดสรรงบประมาณที่เพียงพอในการพัฒนาเพิ่มประสิทธิภาพป่าชุมชนและเครือข่ายป่าชุมชน
- คณะกรรมการนโยบายป่าชุมชนจัดทำข้อเสนอในเชิงนโยบาย ในการสนับสนุนและส่งเสริมป่าชุมชนและเครือข่ายป่าชุมชน โดยหารือร่วมกันกับคณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช และคณะกรรมการกระจายอำนาจ เพื่อทำให้พื้นที่ป่าชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ที่ไม่สามารถจัดตั้งป่าชุมชนได้ และพื้นที่ป่าชุมชนที่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 สามารถที่จะมีแผนในการจัดการร่วมกันบนพื้นที่ป่าเดียวกันแม้สถานะในทางกฎหมายจะเป็นคนละสถานะกันก็ตาม พร้อมทั้งขอให้คณะกรรมการกระจายอำนาจกำหนดบทบาทอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นในการสนับสนุนคณะกรรมการป่าชุมชนประจำป่าชุมชน คณะกรรมการป่าชุมชนในระดับจังหวัด เพื่อบูรณาการแผนในการจัดการพื้นที่ป่าชุมชน
“วัฒนธรรมในการจัดการป่าชุมชนเกิดขึ้นบนวัฒนธรรมที่หลากหลายของชุมชน บนฐานทรัพยากรที่แตกต่างกัน เพราะฉะนั้นตัวกฎหมายกลาง ต้องการให้ชุมชนลุกขึ้นมาทำแผนในชุมชน เกิดการวางกรอบในการที่จะทำให้เกิดการจัดการที่มั่นใจได้ว่า การจัดการที่เกิดขึ้นของป่าชุมชนนั้น เป็นการจัดการที่ก่อให้เกิดความอุดมสมบูรณ์ของป่าเพิ่มขึ้นในอนาคต” อาจารย์ไพสิฐ กล่าวทิ้งท้าย
ป่าชุมชนจะอยู่ได้ต่อไป และจะสามารถพัฒนาให้เข้มแข็งมากขึ้นนั้น อาจเริ่มที่รัฐมองเห็นชุมชนในฐานะผู้มีส่วนร่วม ผู้ที่สามารถเติบโต และเป็นผู้รักษาที่ยั่งยืนเคียงคู่กับป่า
อ้างอิงงานวิจัย
ติดตามผลการบังคับใช้และประเมินผลกระทบของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562
อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
รองศาสตราจารย์ ดร.พรชัย วิสุทธิศักดิ์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
รองศาสตราจารย์ บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
อาจารย์ ดร.เชิญพร เรืองสวัสดิ์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ทรงพันธ์ ตันตระกูล คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อุษณีย์ เอมศิรานันท์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
วราลักษณ์ นาคเสน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
เขมชาติ ตนบุญ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่
โดยการสนับสนุนของ สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)
